关键字：城乡协调发展 户籍制度改革 农业服务体系
摘要：本文首先总结当前城乡协调发展中面临的问题和矛盾，提出推进城乡协调发展的基本思路和原则，最后指出推进城乡协调发展的工作重点。
我国城乡呈现典型的二元结构特点，特别是在社会领域的二元割裂极为严重。我国城乡之间的巨大差距，不仅严重影响了社会公平，而且对于我国经济社会的持续健康发展也产生了不利影响。随着城乡之间经济社会交流不断扩大，有不少制度改革使城乡二元结构有所松动。所谓城乡协调发展，并不是使农业和工业这两个不同的产业形态同质化，也不是使农村和城市两个不同的景观趋同化，而是通过调整目前不合理的法律法规和相关政策，使城乡获得平等的生存与发展权利，藉此消灭传统城乡差别，特别是城乡基本公共服务和城乡居民收入之间的巨大差距，建立城乡发展一体化、基本公共服务均等化、资源产品市场化、政治生活民主化的新模式。
当前城乡协调发展中面临的问题和矛盾
我国长期形成的城乡割裂的一系列制度，有很多已经被相关法律法规固化下来，具有很强的稳定性，并持续影响着我国城乡协调发展的进一步推进。
（一）城乡割裂的社会保障和福利制度
构建城乡统一的社会保障和福利制度，是追求社会公平的内在要求。目前，我国的社会保障和福利制度在城乡之间差别巨大，成为是阻碍城乡协调发展的关键问题和矛盾。我国通过《中华人民共和国劳动保险条例》等法律法规将社会保障和福利制度直接与城市户口联系起来。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，也以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来。城市的集体企业，大都参照国营企业的办法实行劳保。城市就业人员除享有劳保待遇外，20世纪50年代形成的城市社会福利制度还保证了具有城市户口的居民可享有多种补贴，在业人口可由其所在单位近乎无偿地提供住房。总之，具有城市户口的居民可以享受养老、失业、医疗、生育和工伤等福利待遇和社会保障。而广大具有农村户口的农民，则不能享受任何相关的社会保障和福利制度，只能靠自己出钱。
（二）城乡割裂的财税制度
新中国成立初期，我国采取了重工业优先发展和城市优先发展的战略，并采取一系列抑农促工、强城弱乡的财税手段来保障这一战略的实施，造成我国城乡差距的迅速扩大。一是在财税收入上，加大农业和农村剩余向工业和城市转移。1952-1989年通过工农业产品价格“剪刀差”，国家从农业中获取了9716.75亿元。加上农业税1215.86亿元，共达10932.61亿元。二是在财政支出上，重点向工业和城市倾斜。在城市，一切公共设施的建设经费和开支均由国家、政府和全民单位负担。但在农村，农民必须自己出钱办中小学、办医疗、文化事业、道路、水电几乎农村中的一切公共设施。这种城乡严重割裂的财税体制，严重制约着城乡协调发展。
（三）不对称的城乡土地制度
城乡土地的不对称性，使农村无法与城市平等地分享由发展机遇带来的资源收益。一是农民土地包括宅基地的使用权收益和附着物所有权收益很难流动，很大程度上限制了农民的流动。应当尝试对公共利益和私人利益的边界进行界定，对征用土地用途进行严格限定，缩小国家强制性征地范围，以使其更符合现代市场经济的需要。二是缺乏对农村强制征地的严格限制，而且对失地农民的补偿标准偏低。现行的补偿标准配合广为施用的征地权利，而且征地后的土地增值收益大都流向了城市，已经导致社会的不满和政府对征地权的滥用。三是农村土地承包法虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由，但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。四是与城市居民拥有的处分其房屋的权利相比，物权法草案对农民在处理房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制的过于严格。
（四）城乡有别的户籍管理制度
目前，我国户籍制度对于推进城乡协调发展的阻碍主要表现在以下几个方面。一是依附于户籍制度上的城乡有别的各种劳动就业、教育培训、社会保障等制度，这一系列的政策保障大部分都是政府应该提供的基本公共服务，但实际却是拥有城市户口的可以享受，农村户口的则不能享受。二是户籍制度中对居民户口身份迁转的严格限制。根据政策规定，只有少数几种特殊情况才有资格申请将农村农业户口转为城市非农业户口并迁入城市享受相应待遇。三是城乡有别的户口管理制度削弱了户籍制度在人口信息统计方面的功能。我国户籍管理制度是根据居民的城市户口或农村户口身份进行建立的，这样，在城市基础设施和服务设施建设方面，就不能很好的考虑城市的实际居住人口规模，造成城市特别是大城市的教育、医疗、交通基础设施建设落后，不能满足当地居民特别是长期居住在当地而没有当地户口居民的需要。
推进城乡协调发展的基本思路和原则
要解决长期以来形成的城乡差距，关键在于贯彻落实科学发展观，从根本上解决长期以来形成城乡之间不公平的制度因素，从根本上缩小和消除城乡差距。
（一）着眼长远、逐步推进
我国城乡分割，时间跨度长，城乡差异巨大，涉及人口政策、财税政策、土地政策等方方面面，很难一时全部解决。尽管为了推进城乡之间的协调发展，国家已经做出了几十年的努力，但是一直到目前为止，城乡之间的差距仍然呈现不断扩大的趋势，城乡之间分割的局面仍然没有得到根本扭转。推进城乡协调发展，对于我国来说将是一个长期的艰巨任务，需要逐步推进。
（二）统筹考虑、重点突破
造成我国城乡分割的原因很多，既有农业农村和工业城市相比自身就处于弱势地位的自然规律，更有我国长期以来城乡有别的体制性原因，特别是城乡有别的各种社会福利、公共服务、财政税收等一系列政策，使本来就处于弱势地位的农业和农村更是雪上加霜，造成我国城乡之间的差距不断拉大，而且城乡差距拉大的幅度也不断加大。因此，推进城乡协调发展，需要统筹考虑当前制约城乡协调发展的种种制约因素，重点解决其中的关键问题。
（三）以人为本、深化改革
随着城乡差距的迅速拉大，政府在提供公共服务、维护社会公平等方面出现了不少的缺位、错位现象，使得本来就在经济方面处于弱势的农民在获得政府提供基本公共服务方面的难度很大。农民的医疗、养老只能依靠自己，不能获得政府在这方面的基本公共服务，造成很多农民有病没钱医治，因病致贫、因病返贫的现象很多。推进城乡协调发展，要坚决贯彻落实科学发展观，以人为本，深化改革，使城乡居民都能均等获得政府基本公共服务和基本社会保障的机会。
（四）探索立法、规范运作
我国城乡分割不仅历史长，涉及面广，而且还通过国家立法机构和政府出台了一系列城乡有别的相关政策，这样，就通过法律法规固化了城乡有别的体制，这也是造成我国城乡之间不能协调发展的根本原因。因此，要通过相关程序，对影响城乡协调发展，有违社会公平的法律法规进行废除、修订或完善。同时根据推进城乡协调发展的实际需要，从构建城乡统一的发展环境出发，探索制定相关的法律法规，通过这些法律法规来规范推进我国城乡协调发展。
推进城乡协调发展的工作重点
我国城乡严重割裂的二元结构通过一系列的制度安排形成后，具有巨大的稳定性和惯性，很难一时全部打破和改变。推进城乡协调发展，应着眼于突破城乡二元体制，统筹兼顾，稳步推进，重点突破，通过体制机制创新，建立健全统筹城乡发展的制度体系。
（一）建立城乡均衡发展的基本公共服务体系
建立城乡统一的基本公共服务体系是推进城乡协调发展的根本保障。我国基本公共服务框架尚在完善之中，建立覆盖城乡的公共服务体系将是一个渐进的过程，必须分阶段进行，集中财力优先安排。
1、义务教育体系
建立城乡均衡的义务教育体系，关键是要建立稳定的农村义务教育财政资金渠道，减少城乡之间的巨大差别。提高农村义务教育的根本途径在于继续加强和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，突出县级管理职能，提高省及中央政府的投入责任。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，推行农村义务教育经费保障机制改革，提高公用经费保障水平。同时启动建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。
2、医疗卫生体系
构建城乡均衡的医疗卫生体系，要以推进新型农村合作医疗、农村医疗救助制度和城市医疗保险为契机，积极推进城乡协调的医疗卫生体系建设，逐步建立全民统一的医疗卫生保险体系。一是加大省及中央政府对农村卫生服务的财政支持，明确政府在乡镇卫生机构建设中的财政支出范围，加强政府对乡镇卫生院公共卫生服务的预算支出，缩小卫生服务的城乡差距。二是建立与个人收入相联系的政策性医疗卫生保障体系。考虑到国家财政实力和个人支付能力，可以在既有的农村合作医疗制度以及城市医疗保险制度的基础上建立起与个人收入相联系的交费机制，即在国家政策性投入为主的基础上，个人收入越高，交费越高。三是建立全国可以自由流转的医疗卫生保障体系，特别是要建立新型农村合作医疗和城市医疗保险之间的流转机制，逐步推行全国统一的医疗卫生保障体系。
3、养老保险体系
随着城镇养老保险由企业养老保险到区域保险再到全国统一养老保险的演变，城乡养老保险体系开始走向社会化，这为推进城乡统一的养老保险体系提供了契机。目前，农村的养老保险基金筹资方式为“以个人缴费为主、集体补贴为辅”，城市的养老保险基金筹资方式则采取“国家、企业、个人”三三制原则。从城乡协调发展和公平的角度考虑，今后应根据国家财政实力情况，逐步建立起全民统一的养老保险体系。一是在养老基金筹集上，要建立城乡统一的国家财政补助体系，来负责城乡居民的基本养老保险，城乡居民基本养老保险采取小额度广覆盖的原则，居民还可以根据自己的经济状况，交纳不同的商业性养老保险。二是要建立全国可以相互流转的养老保险体系，为营造全国统一的劳动力市场体系提供保障。
（二）建立城乡统一的要素市场体系
建立城乡统一的包括金融市场、劳动力市场、土地市场等在内的要素市场体系是推进城乡协调的主体内容。建立城乡统一的要素市场体系，要清除生产要素流动壁垒，构建城乡统一大市场，实现城乡资源优化配置，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境，包括资本、劳动力、土地、技术和信息等。
1、金融市场
建立城乡均衡的金融市场体系，关键是要深化农村金融改革，强化农村金融体系的整体功能，适应农村多层次、多元化的金融需求。一是要积极发展村镇银行、农村资金互助社、贷款公司和小额贷款公司等新型农村金融机构，提高金融业对农业的支持力度。二是深化农村信用社改革。针对农户生产规模小、抵押担保能力弱的实际，建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，通过农户小额信贷和联户贷款等方式，不断增加对农户的信贷支持力度。三是适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构，并强化农业银行和其他商业金融组织的支农责任。四是积极发展农业保险。结合农业主导产业发展，从特定品种入手，积极探索农业政策性保险的办法和模式。同时，加快发展面向“三农”的多种形式、多种渠道的商业保险。
2、劳动力市场
城乡统一的劳动力市场就是把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。制订国民经济和社会发展规划，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村剩余劳动力转移、实现农民充分就业作为重要目标。实行城乡统筹就业，要求把进城农民作为城市居民的一部分，纳入统一的管理和服务，逐步做到权利平等，消除在就业方面对农民不合理限制和歧视，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度。
3、土地市场
我国农村与城市土地制度仍然维持着二元性，农民对土地的权利一直处于相对弱势。土地市场改革需要采取整合性方法，应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理。一是使农民更充分并有保障地实现与土地权利相连的潜在经济机会，促进农村土地与城市土地有更加同等的权利。二是比照城市居民拥有的处分其房屋的权利，赋予农民相应的处理其宅基地及房屋的相关权利，适度放宽宅基地使用权流转范围。三是严格限制强征农民土地，提高征地补偿标准，让农民真正分享土地增值收益，在征地过程中，可以探索以承包地换社保和医保，以宅基地换城市经济适用房的做法。
（三）建立切实有效的支农惠农体系
我国农村和农业为了支持城市和工业发展做出了巨大贡献和牺牲，目前已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。因此建立切实有效的支农惠农体系，是建设社会主义新农村的需要，有利于促进城乡协调发展。
1、财政支农体系
要针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度，明确各级政府财政支农责任，努力增加预算内支农资金，使财政对农业的投入总量和比重都有较大幅度的提高。一是建立财政支持下的农村基础设施和基本公共服务体系建设资金渠道。改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。国家征用农民集体所有土地的土地出让金中的纯收入，除了用于支付失地农民外，应主要用于支持农村基础设施建设和基本公共服务事业发展。二是要加大良种补贴范围和力度。三是进一步加大农机购机补贴资金投入，并逐步扩展到相关农资领域。
2、农业服务体系
加快建立并不断完善与现代农业生产相适应的农业服务体系，是促进农村发展，构建城乡协调发展的重要举措。一是要加强农业科技和服务体系建设，加快推进农业科技研发和推广应用，建立健全动植物疫病防控体系，积极促进农业由量的扩张向质的提升转变，大力培养农村实用人才。二是积极发展农业专业合作社和农村服务组织，加强农村市场体系建设，积极推进农村信息化。要积极规范并不断壮大农产品行业协会、农民专业协会和农民专业合作社等形式多样的农村专业合作组织，发挥其在行业自律、技术推广、标准化生产、市场营销、打造品牌等方面的优势。三是积极引导农业结构调整，发展有市场竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值。
（四）建立城乡统一的人口管理体系
城乡统一的人口管理体系，并不意味着要撤销现有的户籍制度，而是要制定出没有城乡差别、能够惠及全体人民的包括平等的就业机会、居住机会、教育机会、社会保障和医疗制度的综合型社会制度。推进户籍制度改革的根本目的是保障公民迁徙和居住的自由，剔除附加在户口上的劳动用工、住房、教育等城乡居民权利不平等的制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁移和定居，建立起城乡一体化的以固定住所和稳定收入为依据的户口申报制度。目前，可以考虑放开地级市及部分省会城市对外来人口落户的限制。
(作者：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所；来源：中国发展观察)