摘要说明：依法行政是法治政府建设基本要求，按法办事是依法行政根本保证。针对近年来行政应诉案件数量多、败诉率高问题，笔者进行了深入调查，从法院掌握了第一手资料，采用统计、比较、列举方法，截取某时间断面，利用大数据，将某市2016年-2017年间的所有行政诉讼案件进行了梳理，着重围绕败诉案件数量、区域分布、系统分布和败诉情形等，归纳败诉表现，查找败诉原因，提出建议对策。
关键词：行政应诉案件 败诉率 种类范围 区域系统分布 问题成因 建议对策
行政诉讼案件数量多少和败诉率高低一定程度上反映了一个地方依法行政的水平。通过数据分析，发现某市2016年—2017年间的行政诉讼案件不仅数量多，且败诉率高。深入研究发现，上述案件还呈现出区域广、领域宽、种类多、情形复杂等特点。一是区域广、范围大。败诉案件既涵盖了市县区政府，也包括了所属部门，以及乡镇、办事处。案件领域涉及社会、经济、文化管理各个方面。二是败诉行为种类多。败诉案件既涉及了行政机关的具体管理行为，也涉及了规范性文件等抽象行政行为；既涉及了依申请而启动的行政许可、行政确认等行政行为，也涉及了依职权而启动行政处罚、行政强制等行政行为。三是败诉情形复杂。既有事实不清、证据不足而败诉的，也有行政程序违法而败诉的；既有不履行法定职权不作为败诉的，也有滥用行政职权乱作为败诉的；既有适用法律法规错误败诉的，也有行政行为显失公正，或裁量权使用明显不当被判败诉的，等等。
一、行政案件败诉情况
经统计，该市2016年-2017年市县区乡三级政府及部门共发生行政诉讼案件1729件。其中，2016年市县两级法院受理并审结行政诉讼案件845件（包括行政、民事、商事案件），行政机关败诉318件，败诉率37.6%。2017年人民法院受理审结行政诉讼案件884件，其中败诉166件，败诉率18.8%。与2016年相比，2017年行政败诉案件减少152件，败诉率同比下降50%。进一步研究发现，该市上述行政败诉案件呈现出“案件分布区域广、涉及领域多、行政行为种类复杂”等特点。
（一）从败诉区域看，既有市，也有县区，还有乡镇。总体看，市级政府败诉案件数量少于县区政府，市直部门败诉案件数量少于县区部门和乡镇政府，“条条”垂直管理部门败诉案件数量少于“块块”管理地方政府部门。综合统计，2016年-2017年，该市的所有市直部门行政应诉案件共77件，胜诉64件，胜诉率83.1%；败诉13件，败诉率16.9%；县区及以下（含县区）行政应诉案件1099件，胜诉853件，胜诉率77.6%；败诉246件，败诉率22.4 %。
（二）从败诉领域看，共涉及了10类行政管理领域。具体是：土地管理领域的土地征收、确权发证和不动产登记，住建管理领域的房屋征收补偿，人社管理领域的工伤认定，工商管理领域的股权变更登记，公安管理领域的行政处罚和交通违法处理，民政管理领域的行政给付、行政救济，盐政管理领域的食盐专卖，城市管理领域的强制拆除，农业管理领域的土地承包合同，食药监管理领域的食药品处理等。
（三）从败诉的行政行为分，既有具体行政行为，也有抽象行政行为。败诉的抽象行政行为，主要是附带审查的规范性文件或其他“红头文件”违反了上位法；败诉的具体行政行为，主要是一些行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政确认等出现了行政违法或不当，或行政行为显示公正等情况。
为减少行政败诉案件，有效解决败诉率居高不下问题，有必要对这一时期的行政败诉案件进行剖析，分析败诉成因，找出问题症结，采取针对性的措施，从源头上预防败诉案件发生，降低行政败诉率。
二、案件败诉形式及表现
经对该市2016-2017年所有行政应诉败诉案件进行分析，发现败诉案件主要表现在以下六个方面：
（一）认定事实不清、证据不足。行政行为因事实不清、证据不足被判败诉的情况较多，也较为复杂，不仅涉及面宽，分布领域也广。一是数量多、占比高。该市此类案件共计37件，市直部门7件，占全部13件败诉案件的53.8%；县区、乡镇30件，占县区全部246件败诉案件的12.2%。二是分布领域广。该市7个系统、6类领域败诉案件都出现了事实不清、证据不足情况，仅国土系统土地确权发证和住建系统房产登记案件，因事实不清、证据不足案件就达21件。三是涉及县区多。除市直部门外，该市的所有县区都或多或少地出现了因事实不清、证据不足的案件。
（二）行政决定适用法律法规错误。行政职权须于法有据，但一些败诉案件，却出现应适用此法，却适用彼法的情况；应引用修改后的法律条款，却引用修改前无效条文。此种情况显属主观方面的错误，影响了行政机关形象，弱化了行政公信力。如：原告张某诉该市某一市直部门信息公开一案，该部门答复内容与原告申请事项“大相径庭”、“风马牛不相及”，纯系所答非所问，被法院判决适用法律错误。
（三）行政行为违反法定程序。行政行为必须严格依照法定步骤、时限和程序依法做出。分析该市2016年-2017年间的所有行政诉讼案件，发现违反法定程序的案件比例较高，高达56.4%。分析发现，主要有以下四种类型：一是“未批先建”型。该市一些部门为了赶工期，还没拿到审批手续，就先动工建设，造成违法。二是超期办案型。如：该市某区公安分局超期办案，程序违法，侵犯了管理相对人合法权益，被诉至法院，结果败诉。三是合并或遗漏法定程序型。为赶进度、赶工期，一味追求“效率”，某些行政决定“人为”地减少法定程序，或将不该合并的程序合并，造成败诉。四是“以租代征”型。一些行政决定程序严重倒置，本该办理土地征收征用手续的，因受“用地指标”等的影响，结果未履行法定批复手续，以租代征，造成了行政违法。
（四）不履行法定职责—造成不作为。行政机关不履行法定职责或拖延履行法定职责，构成行政不作为，此类案件多发生在县区政府、县直部门和乡镇政府。此类案件的特点：一是被告不及时公开信息，或未按信息公开条例规定答复，构成不履行法定职责；二是对群众的正当合理要求，不理不睬，构成行政不作为。如：某镇政府在接到村民要求公开政务信息的书面请求，不理不睬，被告上法院。法院依法向镇政府送达起诉状副本，被告接到起诉状副本后，在规定时间内，既不向法院作出书面说明，也不与法院沟通，构成行政不作为，被判败诉。
（五）超越或滥用职权—构成乱作为。《山东省行政程序规定》规定：“行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。”“没有法律、法规、规章依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”因此，行政行为必须于法有据，行政行为不仅要形式合法，内容也要合法，而且要裁量权适用正确，既不能越权，更不能滥权，否则就会构成行政乱作为。如：该市某县一城区办事处超越职权作出决定，构成行政越权。本该村委会召开村民代表大会，讨论“征地补偿费”分配方案，结果办事处“越俎代庖”、“长臂管辖”，直接作出分配决定，被行政村告到法院，因违反“法无授权不可为”被判败诉。
（六）不履行诉讼法定义务。《行政诉讼法》67条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”该条第2款规定“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”因此，行政机关逾期未向法院提交答辩状和证据材料，将视为没有证据依据。统计发现，该市此类案件两年间竟多达44件，占全部案件的17.0%。究其原因，一是明知应当履行一定时间内向法院答复的法定义务，但出于主观原因，故意不答复，造成败诉；二是因客观原因无法收集取证，造成行政决定没有相关证据材料，因无法向法院提交证据而败诉；三是主客观因素叠加，造成不能向法院及时提交证据材料，造成败诉。
三、案件败诉成因分析
行政应诉案件被判败诉，说明行政执法有很多不尽如人意之处，或不同程度地存在着这样那样的问题。行政败诉案件比例过高，行政败诉案件大量存在，行政违法行为屡禁不止，行政行为存在法律或证据缺陷，严重损害政府公信力，迟滞法治政府建设进程。尤其是土地征收、房屋拆迁所引发的败诉案件，不仅损害群众自身利益，也屡屡引发诉讼上访，给社会稳定带来隐患。行政案件败诉原因既有主观方面，也有客观方面，分析发现，由于主观方面的原因，造成的败诉案件数量，要远多于其他方面。为减少行政败诉案件，降低行政败诉率，有必要对这一时期行政败诉案件成因进行剖析，找出败诉症结，杜绝今后。
（一）部分领导干部依法行政意识依然淡薄。一些县区特别是一些基层部门法治观念不强，依法行政水平不高，法律素质不过硬，能力与新形势新任务不适应，依法行政“讲起来重要、做起来次要、忙起来不要”。一些单位领导干部不学法、不用法，“本领恐慌”现象突出，喜欢用传统老办法处理新问题，落后于时代和形势。个别乡镇基层人员，知识结构不更新，履职能力不提升，不用法治思维想问题，不用法治方式办事情，事前对案件不分析、不研究；事中对进度不关心、不跟进；事后不查原因、不找对策、不杜绝今后。还有的将法制干部当“摆设”，将法律顾问当“花瓶”，更有的干脆“束之高阁”，顾而不问，背离了工作初衷。
（二）重实体轻程序、求进度轻规则现象突出。总体看，败诉案件既有实体方面的错误，也有程序方面的错误，但程序方面的居多。究其原因，主要是一些干部仍按传统和惯性思维处理问题，把时间效率放在第一位，把程序规则放在了第二位。如：该市个别县区为加快项目进度，以临时指挥部、工程筹建处、协调小组等名义下文件，代替主管部门作决定，行政行为于法无据；有的土地征收、房屋拆迁时间紧、任务重，片面强调进度，轻视忽略了法定程序；当时限与法定程序冲突时，先上车、后补票，或采用边推项目、边补材料方法，“人为”地规避法律，造成行政程序违法。
（三）执法能力水平不适应工作要求。一些执法人员平时不注重法律业务学习，最基本法律要求不掌握，最基础法律运用不熟练，或证据来源不合规，或取证手段不合法，导致行政决定证据不足被撤销。也有些基层人员不注重法律程序，要么先执行后补材料，要么边执行边补证据，严重违反行政复议法和行政诉讼法规定。有的人员责任心不强、事业心差，工作方式单一，背离行政处罚法、行政强制法的立法原则和立法精神，违反“同事同罚、过罚相当”原则，违背“不首先使用强制措施”和“最小伤害性原则、行政强制比例原则”等要求，依旧把封门、罚款、扣押物品作为工作手段，依旧以经济利益为执法导向，不会也不愿用“亲情、柔性、和谐”执法方式，解决矛盾不能“定纷止争”，处理问题不能“案结事了”。
（四）执法错案责任追究不到位。依照规定，对经法院终审判决、复议决定撤销、变更具体行政行为或者责令履行法定职责的；或者在执法检查中发现并认定有错误的，经公民、法人或者其他组织投诉、检举和控告，发现并认定有错误的行政案件责任人，法制机构应会同人社、监察机关和行政主管部门作出相应处理。调查发现，出于种种原因，问责机制并未得到认真执行。除极个别因故意或重大过失造成败诉，并带来严重社会影响的执法错案被追责外，其他行政败诉案件很少有直接责任人或主要责任领导受到追究。因而看似“刚性”制度规定，但在实际执行环节已大打折扣！
四、解决问题建议对策
（一）增强领导干部依法行政意识和依法履职能力。加强学习培训，提高领导干部对依法行政重视程度，增强领导干部尊法学法守法用法意识，提升依法决策、依法办事水平，提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题、处理矛盾的能力，提高驾驭解决复杂问题的本领，全面有效地解决“本领恐慌”的问题，真正做到既要“政治过硬”，更要“本领高强”。
（二）强化宣传，营造依法依程序办事氛围。加大依法行政宣传力度，努力营造依法行政和法治政府建设的舆论氛围。督促各级各部门正确处理好实体与程序的关系，坚持实体与程序并重；正确处理好进度与规则关系。既讲进度效率，更讲依法依程序推进工作。尤其要严格土地审批、房屋征收等工作流程，不得以租代征，严禁先租后征，不准“先上车、后补票”，不准先发证后审批。
（三）内强素质，努力提升各级行政执法人员的依法履职水平。加强学习教育培训，建立执法培训机制，制定年度培训计划，定期组织执法人员参加公共和专业法律知识学习，使之真正做到基础性的法律知识“懂”、根本性的法律知识“通”、专业性的法律知识“精”。同时要着力提升法律素质，增强应变能力，尤其要提高一线执法人员驾驭复杂问题能力和应变处置技巧。
（四）推进“三项制度”，规范执法程序和行为。大力推进“三项”制度，严格规范执法行为；认真制作行政执法文书，严格依法依程序下达执法决定，及时将执法证据立卷归档，搞好执法案卷评查；落实好《山东省行政执法监督条例》，严格证件管理，强化执法监督。认真贯彻落实省市《法治政府建设实施纲要（2016-2020年）》。严格实施重大行政决策、重大执法决定责任倒查和终身追究、行政错案责任追究制度；在制度层面有效解决行政应诉败诉率高的问题。
（五）强化对依法行政工作的评价考核，适当增加权重和分值，定期组织开展庭审观摩，提高机关负责人应诉技巧。完善经济社会发展综合考核体系，提高依法行政、行政案件败诉、行政机关负责人出庭应诉等在法治政府建设考核中的权重分值。认真落实机关负责人出庭应诉制度，对有影响的行政案件组织好庭审观摩，提高应诉技巧。定期将推进依法行政、行政机关败诉、行政机关负责人出庭应诉和履行法院生效行政判决等情况定期进行通报。
（六）强化行政案件败诉责任追究。落实行政执法责任制，实施败诉案件问责追究机制，有效发挥制度的规范、引领和导向作用。一是严格问责。原告人数多，涉及面广，且有一定社会影响的行政诉讼案件，行政机关负责人必须出庭应诉，凡行政机关负责人应到庭而不到庭，因此造成该类行政案件败诉的，纪检监察机关应启动相关问责机制，严厉追究主要负责人和相关人员的责任。二是严厉追责。对因故意或重大过失，或行政不作为，或行政乱作为，导致行政案件败诉的，一律予以严肃追责，形成制度的“刚性”约束。三是落实倒逼机制。对违法违规行为坚决说“不”，通过问责追责，倒逼执法机关严格依法履职，严格执法程序和执法行为，严格规范公正文明执法。