受省政府委托，山东省司法厅厅长解维俊2019年11月26日在山东省第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议上就《山东省优化营商环境条例（草案）》（以下简称《条例》）作如下说明：
一、立法的必要性
营商环境是市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。良好的营商环境对深化改革开放、促进公平竞争、增强经济内生动力具有极大的推动作用。党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，明确要求“必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。”“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。”制定一部专门规范优化营商环境工作的地方性法规，从基础制度层面为各类所有制经济在我省繁荣发展提供法治保障，对激发市场主体活力、促进经济高质量发展具有重要意义。
近年来，省委、省政府高度重视优化营商环境工作，根据党中央、国务院部署要求，在推进政府职能转变、简政放权、深化“一次办好”改革、支持非公有制经济发展等方面出台了一系列政策措施。各级、各部门坚持问题导向和需求导向，不断推进政府职能转变，探索创新了许多管用可行的优化营商环境改革措施，全省优化营商环境工作走在全国前列。但是，对标国际一流营商环境和国内广东、浙江等先进地区，我省的营商环境尚有一定差距，在体制机制等方面还存在一些短板和问题，市场主体和人民群众办事创业的痛点堵点难点仍然存在，亟需通过法治手段予以解决。另外，各级、各部门在优化营商环境实践探索中积累的一系列好的经验做法，也需要通过立法予以制度化，为经验的复制推广提供法律依据。目前，天津、辽宁、黑龙江等省市先后出台了专门的优化营商环境地方性法规，国务院刚刚颁布了《优化营商环境条例》（国务院第722号令），为《条例》的制定提供了有益参考和重要上位法依据，立法的实践基础和外部条件已经成熟。因此，抓紧制定出台一部我省的优化营商环境地方性法规非常必要。
二、起草过程
今年初，省人大常委会和省政府将《条例》列入了本年度立法工作计划的一类项目，同时也列入了省委全面深化改革委员会2019年年度工作要点。对此项工作，省人大领导非常重视，第一时间组织省直有关部门召开立法推进会，成立了《条例》起草工作专班，明确了工作责任。为提高立法的科学性、民主性，省人大常委会法工委采用委托第三方起草模式，将《条例》的前期起草任务委托山东师范大学地方立法研究服务基地承担。为落实好省人大领导的指示要求，省司法厅党委将《条例》的起草审查作为全年立法工作的重中之重，并专门成立了厅长任组长、分管副厅长任副组长的起草审查工作领导小组，集中强有力的立法骨干力量承担起草任务，明确了责任分工，倒排工期，按月调度工作进展情况。上半年，省司法厅积极会同省人大常委会法工委就《条例》起草工作与课题专家组进行会商，数次召开立法研讨会、论证会，对草案的主要制度设计、重点理论问题、时间进度安排等进行认真讨论和协商；在广泛搜集整理国内外有关营商环境法律法规资料、科学借鉴外省立法实践经验的基础上，专家组于6月底起草完成了《条例》草案初稿；7月，课题组又对国务院《优化营商环境条例（征求意见稿）》进行了认真研究，借鉴并吸收国家制度建设成果，结合山东实际，对初稿进行了全面修改，形成了专家建议稿，提交省人大常委会法工委和省司法厅。
8月中旬，省人大常委会召开第三次《条例》立法工作推进会。省司法厅根据会议要求，会同省人大常委会法工委在专家建议稿的基础上，数易其稿，起草完成了草案征求意见稿。9月下旬，省司法厅将《条例》征求意见稿通过山东省司法行政网向社会公开征求意见，并发送省直49个部门、16个设区的市人民政府征求意见。10月中旬，省人大常委会组织四个调研组分赴8个市，就《条例》草案相关内容进行专题调研；省司法厅结合省委依法治省办关于民营企业发展专项督察工作，先后赴7个市召开了20多个座谈会，专门听取企业、行业协会商会、律师协会、基层工作部门和乡镇人民政府的意见。通过立法调研，总结梳理出我省各地营商环境工作中普遍存在的市场不公平、政务少服务、法治不彰显等8个方面18类问题。10月下旬，省司法厅会同省人大常委会法工委针对调研中发现的问题和收集到的600余条意见，对草案进行了全面修改完善，形成了提交省政府常务会议的《条例》草案。11月4日，经省政府第51次常务会议讨论通过，形成了提请本次会议审议的草案。
三、起草把握的原则
《条例》起草过程中，重点把握了三条原则。一是坚持立足山东实际，体现山东特色。认真总结我省改革实践，将实践证明行之有效的一次办好、优化流程、信用体系建设、中小企业保护、公共法律服务等制度上升为法律规范，充分体现山东改革特色。二是坚持问题导向，突出制度创新。聚焦企业反映集中的营商环境痛点堵点难点问题，对标国际标准、借鉴国内实践经验，在对国务院条例相关规定进行细化、具体化的同时，研究提出符合山东实际的创新性制度方案。三是坚持政府主导，推进社会共治。根据机构改革和依法行政的要求，进一步明确各级政府及其有关部门优化营商环境的职责，严格规范和约束政府行为；同时，贯彻社会共治理念，注重发挥市场主体、行业协会商会、新闻媒体、社会监督等各方面的作用。
四、需要说明的几个问题
《条例》草案共7章62条，主要明确了优化营商环境的基本原则和职责分工，规定了市场环境、政务环境和法治环境的基本制度，完善了监督保障机制等内容。
（一）关于优化营商环境的原则和职责分工问题
科学界定政府和市场在资源配置中的作用、厘清政府与市场主体之间的权利义务关系，是《条例》草案必须解决的首要问题。《条例》草案明确规定：优化营商环境工作应当遵循市场化、法治化、国际化原则；市场在资源配置中发挥决定性作用，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预。草案还进一步明确了政府在优化营商环境工作中的组织领导责任，政府以及有关部门的主要负责人是本行政区域、本部门优化营商环境工作的第一责任人。
（二）关于构建公平竞争市场环境的问题
《条例》草案坚持问题导向，以破解市场主体面临的困难和问题为出发点，针对调研中企业反映较为集中的企业入市退市难、竞争不公平、企业负担重、合法权利得不到有效保护等问题，作出了有针对性的制度安排。《条例》草案明确规定：各类市场主体可以平等进入国家规定的市场准入负面清单以外的领域，扩大“证照分离”改革成果，优化企业登记退出审批流程；进一步精简涉企经营许可事项，鼓励金融机构加大对民营企业和中小企业的支持，规范涉企收费和中介服务，切实减轻企业负担。《条例》草案按照公平竞争原则，进一步明确了各类市场主体平等使用生产要素、禁止市场垄断和不正当竞争；同时，强化了对市场主体财产权保护，特别是对中小投资者、民营企业和外国投资者的权益保障，为全面构建公平竞争的市场环境提供法律支持。
（三）关于打造高效便利政务环境的问题
办事难、程序多，是人民群众对当前政务服务工作最为关注的焦点问题。《条例》草案以加快政府职能转变、提升政务服务水平为目标，按照“放管服”改革的要求，在总结我省实践经验和成功做法的基础上，将“一窗受理、一次办好”改革、“证明事项”改革和建设项目审批制度改革等上升为法律规范，明确规定有关部门应当建立权责清单制度，编制全省统一的政务服务事项目录、优化办理流程，编制并公布工程建设项目报建审批事项清单和证明事项清单。草案还规定了政府服务标准化、省市县乡四级政务服务中心和一体化政务服务平台建设、公共资源交易机制等内容，为进一步提升政务服务效能提供有力的制度保障。
（四）关于建设公平公正法治环境的问题
按照依法治国、依法行政的总体要求，《条例》草案重点围绕制度建设、行政执法、司法保护等三个方面，对建设公平公正的法治环境作出制度性安排。《条例》草案突出制度建设的先导性作用，明确规定各级政府及其有关部门应当根据经济社会发展需要，及时清理政府规章和行政规范性文件；围绕行政执法规范化建设，《条例》草案对行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大行政执法决定法制审核制度作出了规定，强化了行政执法监督机制；《条例》草案进一步完善了司法保护措施，确立了审慎采取司法强制措施制度，明确了纠纷多元化解机制和公共法律服务体系。
（五）关于健全监督保障机制的问题
为保障优化营商环境相关制度和措施的顺利实施，《条例》草案单设“监督保障”一章，从监督主体、监督机制、保障措施、营商环境评价等四个方面，明确了权力机关对政府优化营商环境工作的监督主体地位，确立了包括社会信用体系、亲清新型政商关系、企业投诉处理、舆论监督在内的监督机制。同时，还对人才保障、知识产权保护、国际交流合作、营商环境评价机制等作出了规范，以保障优化营商环境各项制度措施落实落地。
《山东省优化营商环境条例（草案）》.docx